BANKITALIA Senza crescita il Sud resta al palo

Analisi |

2 Aprile 2024

l’ULTIMO RAPPORTO DI BANKITALIA SUL MEZZOGIORNO

LA FRAMMENTAZIONE DELLE COMPETENZE UN RISCHIO PER LA PROGRAMMAZIONE. NECESSARI RIDUZIONE E COORDINAMENTO DEGLI OPERATORI PUBBLICI. NECESSARI PREMI E SANZIONI PER RIDURRE I TEMPI DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. IMPORTANTI LE RIFORME PREVISTE DAL PNRR PER I CODICI DI PROCEDURA CIVILE E PENALE. NECESSARIO RENDERE PIU’ INTENSO IL RPOCESSO DI DIGGITALIZZAZIONE. INDISPENSABILI INVESTIMENTI IMPORTANTI POSSIBILI SOLO IN UNA ECONOMIA IN CRESCITA.

A tali misure si aggiunge una leva indiretta, costituita dalle riforme volte a migliorare e semplificare il quadro regolatorio, da cui è da attendersi un ritorno maggiore al Sud, dove la complessità di tale quadro va a incidere su un contesto istituzionale già particolarmente debole, associato a bassi livelli di dotazione locale di capitale sociale (Barone et al., 2014). In particolare, come già ricordato, la frammentazione delle competenze può determinare difficoltà di coordinamento e conseguenti inefficienze nelle attività di programmazione e nei tempi di realizzazione delle opere pubbliche. Essa è inoltre alla base di sovrapposizioni e inefficienze nella fornitura dei servizi pubblici e nella regolamentazione dell’attività economica privata. Si trarrebbe beneficio dalla riduzione e maggior coordinamento dei soggetti e degli strumenti dedicati alla programmazione e progettazione di interventi sul territorio. Sarebbe inoltre necessaria la riduzione del numero di programmi di intervento e il ricorso a stazioni di progettazione e di appalto dotate di adeguate competenze tecniche e scala operativa. Tutto ciò richiederebbe spesso solo di dare piena applicazione a strumenti già esistenti e in parte inattuati, superando resistenze al cambiamento legate anche ai vantaggi di una gestione della spesa frammentata e opaca (Albanese et al., 2015). Sarebbe essenziale concentrare le attività di redazione delle analisi costi-benefici delle opere (spesso oggi carenti) e la delicata fase di coordinamento ex-ante con i soggetti attuatori (ad esempio stazioni appaltanti, altre amministrazioni chiamate a fornire pareri o a intervenire con preventive modifiche dei piani urbanistici, privati coinvolti come co-finanziatori). Tali misure dovrebbero essere inoltre accompagnate ad azioni che incidono sull’organizzazione e l’efficienza dell’operatore pubblico, con ad esempio l’introduzione di vincoli più stringenti per lo sfruttamento di economie di scala e scopo nella gestione dei servizi pubblici locali o l’introduzione di premi-sanzioni più efficaci volti a ridurre i tempi dell’azione amministrativa. Molti di questi ambiti sono interessati dalle riforme previste dal PNRR, tra le quali la semplificazione dei procedimenti amministrativi in connessione con la definizione di target e di incentivi, la revisione del Codice dei contratti pubblici inclusa la qualificazione delle stazioni appaltanti, la riforma della disciplina dei servizi pubblici locali finalizzata, tra l’altro, a favorire un maggiore ricorso alle procedure competitive nell’affidamento dei servizi. In aggiunta, rimane essenziale, anche per la qualità dell’azione pubblica, il contrasto dei fenomeni di corruzione, criminalità organizzata ed economia illegale – da cui dipende anche il buon funzionamento delle amministrazioni oltre che dei mercati – e il miglioramento del funzionamento della giustizia civile e penale. Sotto questo profilo il PNRR prevede importanti interventi sotto forma di investimenti (in particolare con il rafforzamento della struttura organizzativa dell’Ufficio del processo per il quale è prevista l’assunzione di un numero significativo di addetti) e di riforme (tra le quali la revisione dei codici di procedura civile e penale). Gli interventi previsti si propongono di ridurre in misura rilevante le durate dei procedimenti e l’arretrato, entrambi più consistenti nei tribunali del Mezzogiorno.

Sulla base di quanto discusso nel capitolo 5, in aggiunta alle riforme organizzative e regolatorie qui delineate, vi sono almeno due ambiti di intervento attraverso cui incidere direttamente sulla qualità della PA nel Mezzogiorno. Il primo è l’innalzamento dei livelli di capitale umano delle amministrazioni, che nello scorso decennio sono divenuti sempre meno adeguati ai compiti istituzionali loro assegnati. Ciò richiede non solo maggiori risorse finanziarie, ma anche una correzione delle modalità di selezione e carriera del personale, che possano assicurare che i nuovi ingressi di personale contribuiscano a innalzare in maniera permanente le competenze tecniche e manageriali delle amministrazioni. La seconda direzione su cui intervenire è rappresentata dal rafforzamento del grado di digitalizzazione della PA. L’e-government rappresenta una possibilità concreta per incidere contemporaneamente su vari aspetti cruciali per il buon funzionamento della PA, quali l’efficienza nell’uso delle risorse, la riduzione dei tempi amministrativi e l’innalzamento del livello di trasparenza e legalità. Esso può altresì favorire una maggiore raccolta di informazioni dettagliate sull’azione dell’operatore pubblico, per il miglioramento del monitoraggio e della capacità gestionale sopra auspicato. Dati disaggregati su input e output delle pubbliche amministrazioni permetterebbero in particolare di individuare la radice di eventuali criticità, distinguendo tra quelle derivanti dalla carenza di risorse finanziarie e quelle dovute a inadeguati livelli di produttività ed efficienza (cfr. a riguardo Cugno et al. (2022) per il settore giustizia, o Bardozzetti et al. (2022) per la fornitura dei servizi comunali)40. In aggiunta, la disponibilità di open data favorirebbe la produzione di analisi più diffuse e accurate sugli effetti degli interventi pubblici, aiutando a diffondere maggiormente all’interno della PA un approccio di evidence-based policy, che oggi risulta carente nel nostro paese (de Blasio et al., 2021). Il PNRR si propone di incidere su entrambi questi fronti (accrescere le competenze del personale della PA e rafforzare i processi di digitalizzazione) con piani di investimento e interventi di riforma. Con riguardo al primo aspetto sono previsti piani straordinari di formazione per il personale (inclusa la formazione manageriale e nel campo della digitalizzazione), la revisione delle modalità e delle procedure di reclutamento, misure per favorire la mobilità del personale. Per accrescere la digitalizzazione è prevista la creazione del Cloud delle amministrazioni pubbliche e l’interoperabilità delle banche dati pubbliche; interventi specifici sono previsti per favorire l’erogazione di servizi digitali ai cittadini e alle imprese (inclusa la reingegnerizzazione dei procedimenti e il completamento della digitalizzazione degli sportelli unici).

Conclusioni

Il quadro delineato dell’economia del Mezzogiorno, complessivamente negativo, richiama l’importanza dell’azione pubblica nello stimolare, e prima ancora nel non ostacolare, lo sviluppo economico di una parte così ampia del Paese, che sta registrando un progressivo allontanamento delle proprie condizioni di benessere rispetto a quelle del Centro-Nord. Le azioni delineate nei precedenti paragrafi possono essere riassunte attorno a due elementi fondamentali. Il primo riprende un tema già approfonditamente discusso nel corso del precedente progetto sull’economia del Mezzogiorno concluso dalla Banca d’Italia tredici anni fa (Cannari e Franco, 2010). In quell’occasione il Governatore Draghi concluse il proprio intervento dicendo: “A Sud come a Nord lo scopo del nostro agire deve essere garantire la funzione pubblica per eccellenza, quella che definisce una cornice e un clima uniformi nel Paese: scuole, ospedali, uffici pubblici che assicurino standard comuni di servizio da un capo all’altro d’Italia”. Dopo oltre un decennio il problema persiste, aggravato dalle difficoltà complessive del Paese, e il fallimento delle politiche per la convergenza ne è il naturale corollario: in contesti istituzionali degradati l’azione pubblica è sempre inefficace. A questo riguardo va anche ribadita la necessità che continui e si rafforzi l’impegno per sradicare il “triangolo illegale” fatto da evasione, corruzione e criminalità. Il secondo fa riferimento alla modernizzazione del sistema produttivo meridionale. Come già accennato nell’introduzione, i processi diffusivi dello sviluppo sembrano essersi bloccati, mentre le “forze centripete” verso i grandi poli di agglomerazione hanno acquistato ancora più vigore. Le linee d’azione delineate fanno perno sul rafforzamento delle agglomerazioni già esistenti nel Mezzogiorno, sostenuto da un lato dagli investimenti infrastrutturali e dal miglioramento dei servizi e dall’altro da un ripensamento delle politiche di sostegno alle imprese, che favorisca la riallocazione delle risorse verso le imprese migliori e la creazione e l’attrazione di iniziative imprenditoriali di qualità. Nel lungo periodo solo la capacità di crescere e creare occupazione del settore privato può garantire lo sviluppo e l’innalzamento dei livelli di benessere del Mezzogiorno.

Realizzare queste azioni richiede l’impiego di risorse finanziarie ingenti. Non si possono nascondere da questo punto di vista le difficoltà poste dal quadro della finanza pubblica, gravata dall’ulteriore crescita del peso del debito pubblico a seguito della pandemia. Occorre pertanto delineare un percorso graduale di adeguamento dei trasferimenti ordinari a fini perequativi che possa anche contare su una crescita dell’economia decisamente più sostenuta rispetto a quanto osservato nell’ultimo quarto di secolo. Per questo è indispensabile che il Paese sappia cogliere appieno l’opportunità offerta dal PNRR, i cui interventi hanno l’obiettivo fondamentale di accrescerne il potenziale di sviluppo. Il Mezzogiorno potrà trarre particolare beneficio sia dagli investimenti previsti dal piano, a cui vanno a unirsi le ingenti risorse delle politiche di coesione, sia dalle riforme che lo integrano: come sottolineato dal Governatore Visco “la riduzione dei divari territoriali nello sviluppo economico e sociale, oggi ancora più profondi dopo un decennio di stagnazione, costituisce una priorità cruciale del Piano. I benefici degli investimenti e delle riforme potranno essere particolarmente elevati laddove è minore l’accessibilità alle infrastrutture e sono meno soddisfacenti la qualità dei servizi pubblici e il dinamismo dell’iniziativa privata” (Visco, 2021). Si tratta di un’occasione che il Paese e il Mezzogiorno non possono sprecare: “Al di là delle diverse visioni sul ruolo di Stato, Regioni ed enti locali nel dar corso agli interventi, bisogna trovare soluzioni valide per assicurare che questi siano efficaci. Vanno tenuti sotto osservazione costante progettazione, esecuzione e risultati, definendo precise responsabilità di intervento per ovviare a insufficienze e ritardi ed evitando così di ripetere gli errori del passato, quando le risorse disponibili non hanno sempre trovato pieno e adeguato utilizzo” (Visco, 2021). Ciò richiede la piena e diffusa consapevolezza che le maggiori risorse da destinare al rilancio dell’economia italiana e a ridurre i divari territoriali costituiscono il mezzo e non il fine. Nonostante le favorevoli condizioni finanziarie che caratterizzano il Piano, l’Italia, terzo paese dell’Unione, sarà chiamata a contribuire significativamente al suo finanziamento, oltre che a restituire i fondi che prenderà in prestito; le risorse vanno impiegate in maniera produttiva, in caso contrario i problemi del Paese non sarebbero alleviati dal maggiore indebitamento, ma sarebbero accresciuti. Nel Mezzogiorno, come nel resto del Paese, è richiesto un impegno duraturo, che va oltre l’orizzonte del Piano, per migliorare l’azione pubblica e creare un ambiente in cui possano affermarsi le migliori energie (fine )